La Convenzione sul Futuro dell’Europa ripercorsa con Amato

La Convenzione europea sul futuro dell'Europa è stato un organo istituzionale straordinario e temporaneo dell'Unione europea, istituito con la Dichiarazione di Laeken, stesa durante il Consiglio europeo di Laeken del 14-15 dicembre 2001, ha concluso i suoi lavori il 10 luglio 2003.

«Sì, quella Costituzione fu una fuga in avanti. Ora l’Ue non sprechi la chance»

L’eredità di Giscard, gli errori da non ripetere: un dialogo con l’ex premier Amato

Diciannove anni dopo, la storia si ripete. A tinte diverse. Era il dicembre 2001: l’Occidente era stato tragicamente riunito dagli attacchi dell’11 settembre, ma a spingere l’Europa verso il grande salto – quello di una vera, solida unità politica – era da mesi anche altro; la percezione di un’opportunità storica, con l’inglobamento alle porte di dodici Paesi del blocco ex-sovietico. L’Unione nata a Maastricht poteva osare, perfino al di là degli intenti espressi nella Dichiarazione di Laeken firmata dai capi di Stato e di governo e preparata certosinamente nei mesi precedenti dal premier belga Guy Verhofstad.

A guidare la “Convenzione sul Futuro dell’Europa” indetta da Laeken fu chiamato l’ex presidente francese Valery Giscard d’Estaing, scomparso lo scorso 2 dicembre, affiancato da due ex capi di governo di spicco: il belga Jean-Luc Dehaene e l’italiano Giuliano Amato. Finì male, come si sa: il progetto di Costituzione europea partorito da quell’organo – e accuratamente “filtrato” dal setaccio politico dei governi – s’infranse contro il muro di No alzato in un micidiale uno-due dagli elettori francesi e olandesi (maggio/giugno 2005) e quella finestra d’opportunità si chiuse fragorosamente, per interminabili anni.

Un oceano di problemi e crisi dopo, ultima la “tempesta perfetta” socio-economica del Covid, l’Ue si prepara – timidamente, per ora – a lanciare una nuova Conferenza sul Futuro dell’Europa. E a guidarla, così almeno vorrebbe il Parlamento europeo, potrebbe essere proprio Verhofstad. A quindici anni da quell’amara bocciatura, Amato, oggi vicepresidente della Corte Costituzionale italiana, ricorda l’impronta lasciata da Giscard, raccoglie le idee sulle lezioni di quella “stagione costituente”, e sugli errori da non ripetere in quella nuova che potrebbe aprirsi per l’Europa.

Prof. Amato, Valery Giscard d’Estaing, nato a Coblenza nel 1926 e spentosi lo scorso 2 dicembre, aveva bruciato le tappe del cursus honorum in Francia, fino a diventarne presidente della Repubblica dal 1974 al 1981. Poi molti altri incarichi, politici e non, fino alla guida, tra il 2002 e il 2003, della Convenzione europea, con lei al suo fianco. Che ricordo ha di lui, come uomo e come politico?

Era formidabile. Bastava guardare i suoi occhi per capire che c’era dietro intelligenza non comune. Non solo nell’interazione intellettuale, perché quei suoi occhi avevano un’altra specialità: sapevano guardare le donne in modo assolutamente accattivante, e ancora in prossimità dei 90 anni i suoi scambi di occhiate con le signore erano uno spettacolo per chi vi assisteva. Era stato un enfant prodige della politica francese. In tempi ben più antichi dell’arrivo di Macron che ha sfondato ogni muro generazionale, lui divenne ministro delle Finanze di De Gaulle a 34 anni – chiaramente con il favore del Generale, ma anche con una competenza che divenne leggendaria quando presentandosi all’Assemblea Nazionale sciorinava numeri, risultati e aspettative senza usare una sola nota scritta. Prima di Macron arrivò ad essere anche il capo di Stato più giovane della République, con la disinvoltura politica che gli aveva consentito di ridarsi un ruolo dopo essere entrato in frizione col gollismo per le sue posizioni di austerità in materia finanziaria. Fu eletto all’Eliseo prima ancora che la formazione che aveva creato per rilanciarsi diventasse un partito – precursore anche in questo di Macron.

E se nella stagione precedente era stato essenzialmente artefice di politiche finanziarie interne, fu proprio da capo dello Stato che Giscard emerse come figura europea. Con due risultati essenziali che tutti ricordano. Da un lato l’invenzione, condivisa con altri colleghi ma di cui fu protagonista, del Consiglio europeo, inizialmente concepito come luogo informale nel quale i capi di Stato e di governo potessero scambiarsi opinioni in vista della definizione degli orientamenti per l’azione della Comunità europea, e diventato grazie alla sua efficace funzionalità sempre più l’organo centrale, anche formalmente, di definizione degli interessi strategici dell’Unione. Dall’altra, sulla spinta dell’amicizia e sintonia col cancelliere tedesco Helmut Schmidt, la risposta allo scombussolamento finanziario internazionale provocato dalla rottura degli accordi di Bretton Woods da parte di Nixon all’insegna di un “America first” ante litteram oltre che dalla crisi petrolifera, con la creazione della culla dell’euro: quel Sistema Monetario Europeo che consentì di agganciare le valute europee l’una all’altra tramite una banda di oscillazione e interventi coordinate delle banche centrali dei Paesi membri per garantirla. Fu una grande invenzione che avrebbe portato “naturalmente” alla creazione dell’euro. Chi come me si confrontò negli anni seguenti da ministro del Tesoro e poi da presidente del Consiglio con la speculazione sui mercati pronta ad attaccare ora l’una ora l’altra delle valute agganciate vide infatti la trasformazione di quel Sistema in una valuta unica un po’ come oggi il vaccino anti-Covid: l’unica soluzione per evitare l’immissione di questo pluralismo scomposto del mercato in una costruzione che tendeva ai valori unitari. Giscard, dunque, diede molto all’Europa.

Tanto che alla fine del 2001 fu chiamato a guidare quella Convenzione sul Futuro d’Europa che i governi avevano esplicitamente incaricato di dare corpo e anima al progetto d’integrazione, con lei e Jean-Luc Dehaene al suo fianco. Che atmosfera si respirava in quei mesi di lavoro?  

Tutti ricordano la Dichiarazione di Laeken, pochi un discorso emblematico che l’allora leader dei Verdi e ministro degli Esteri tedesco Joschka Fischer tenne alla Humboldt di Berlino mesi prima, nel maggio del 2000. «Il tempo è arrivato», disse. L’Europa è venuta maturando attraverso progetti d’integrazione, ma davanti abbiamo delle sfide secolari – era la sostanza del suo discorso, all’alba del nuovo millennio – che ci spingono ad abbandonare la logica del “passo dopo passo”: occorre fare il passo verso la federazione europea, occorre una Costituzione europea. Quell’appello non destò l’entusiasmo dei governi, ma entrò ciononostante nel grande dibattito dell’intellighenzia europea, perché era tempo, e creò l’aspettativa del “se non ora quando?”. Fu da qui che la richiesta di progettare un vero e proprio testo costituzionale entrò nella Convenzione europea, non dal mandato formale che le attribuì il Consiglio di Laeken del 2001, la cui richiesta essenziale era quella di consolidare i diversi Trattati vigenti in uno unico, semplificando, e che solo nelle ultime righe chiedeva di valutare se per il futuro potesse essere utile dotare l’Unione di una Costituzione. Quando la Convenzione si aprì dunque aleggiava il discorso di Fischer, e al contempo la figura politica di Giscard, il quale avvertì che la sua presidenza sarebbe rimasta nella Storia non se avesse semplificato i Trattati ma se avesse dato una Costituzione all’Europa. Quando Giscard annunciò quell’intenzione davanti all’intera plenaria della Convenzione – formata si ricordi da rappresentanti del Parlamento europeo, dei parlamenti nazionali, dei governi e da due rappresentanti della Commissione – tutti si alzarono ad applaudire: sembrava di vivere davvero un momento fondativo.

Poi il vento cambiò direzione.

Ci mettemmo al lavoro per scrivere ex novo un vero e proprio testo costituzionale, con tanto di disciplina delle fonti giuridiche, della divisione dei poteri, dei diritti dei cittadini, secondo i canoni di una Costituzione. Il lavoro prevalente della Convenzione fu dedicato a questa parte. Quell’organo però non era investito di un potere costituente, ma solo di proposta destinata alla Conferenza intergovernativa e quindi ai parlamenti nazionali. Ebbene nella fase finale dei lavori, alla vigilia del trasferimento del frutto del lavoro ai governi, accadde qualcosa: il ruolo dei rappresentanti dei governi crebbe di peso e d’influenza politica. Capii che qualcosa stava cambiando quando sempre più spesso, alla richiesta di spiegazioni su un “no” che veniva espresso dal rappresentante di questo o quel governo su qualche punto, mi sentii rispondere: «il motivo è che il mio governo ha detto no». Lo ribattezzai il sovereign niet, il no sovrano.

Il conflitto divenne evidente in una riunione che non dimenticherò e che, a posteriori, segnò il destino di quel progetto. Terminato il lavoro, si constatò con i governi che il frutto erano nemmeno 130 articoli della Costituzione europea – la lunghezza tipica di una costituzione in Europa – più oltre 300 articoli che erano i trattati consolidati. Consapevoli che quel frutto sarebbe stato sottoposto alle ratifiche nazionali, che in alcuni Paesi doveva avvenire per referendum popolare, io e Giscard dicemmo: teniamo i due testi separati, mandiamoli alla ratifica separatamente, o la Costituzione affogherà dentro al consolidamento; presentare un malloppone di oltre 400 articoli dicendo che lì c’è la Costituzione europea provocherà una reazione di rigetto di per sé. I rappresentanti dei governi risposero con una disarmante e semplice rigidità: è già così difficile per noi ottenere nei Parlamenti la ratifica di un solo documento, voi volete che diventino due? Cedemmo, e ne uscì fuori un testo unico. Mesi dopo, nella campagna referendaria francese, i fautori del No tenevano in mano le due Costituzioni, quella nazionale – un volumetto snello – e quella europea: «Non riuscite neanche a leggerlo tutto, e vogliono che lo approviate! Dite di no». Dal mio punto di vista, quella mina collocata da noi stessi nella costruzione finale è stato uno dei principali, benché meno noti, fattori del rigetto e dunque del tramonto di quella Costituzione.

Chi ha osservato più o meno malinconicamente quel tramonto, prof. Amato, vi ha mosso però due critiche fondamentali: primo, che da parte della Convenzione vi fu una sostanziale “fuga in avanti” rispetto al mandato attribuitole; secondo, che quella Costituzione fu partorita con un approccio top-down: le élite producono, il popolo riceve.

La fuga in avanti ci fu, su questo non ho il minimo dubbio, rispetto alla sensibilità dei governi. Se osassi negare questo, negherei che 2+2 fa 4. So anche, avendo letto la Storia, che vi sono momenti in cui le fughe in avanti trovano la forza di legittimare sé stesse. Non credo che l’assenza di questa forza nelle vele della Costituzione europea sia dovuta all’approccio top-down. La considero una delle critiche più ovvie ma infondate mosse a quel processo. Basta esaminare i documenti dei lavori di quella Convenzione per rendersi conto della partecipazione più ampia che la caratterizzò dei rappresentanti di tutte le istanze democratiche, economiche e sociali – decine e decine di incontri e confronti. Se c’è una cosa che non può essere lamentata è che ci chiudemmo in una torre d’avorio dalla quale pretendemmo poi di far discendere la Costituzione. La fuga in avanti ci fu perché su alcuni temi chiave dovemmo constatare noi stessi che non eravamo in grado di rompere le resistenze dei governi, mentre gli stessi rappresentanti dei parlamenti nazionali si schieravano nei lavori della Convenzione sempre più spesso con i parlamentari europei piuttosto che coi rispettivi governi sulle varie questioni, a dimostrazione di un avanzamento inaspettato della sensibilità europea.

In questo incredibile 2020, abbiamo visto l’ex inflessibile ministro delle Finanze e oggi presidente del Bundestag tedesco Wolfgang Schäuble parlare egli stesso, pensando alla nascita della federazione americana, di momento hamiltoniano, e la Germania aprire le porte a un debito comune europeo, dunque a una fiscalità comune. Al tempo della Convenzione, l’Ue non fu pronta per un tale salto federale. E oggi?

Nonostante lo spirito europeista che prevaleva dovemmo constatare che sulle politiche economiche e sociali non c’era disponibilità a cedere prerogative nazionali. Il gruppo di lavoro su questo terreno fu uno degli ultimi a essere formati. E i risultati furono di appiattimento sull’esistente. Con i colleghi della famiglia socialista – ci vedevamo la sera per coordinare gli sforzi – ricordammo di come gli Usa cessarono di essere confederazione e divennero federazione non a Philadelphia, ma quando un secolo dopo fu introdotta la federal income tax: fu allora che nacquero le risorse della federazione, e che il Congresso diventò più importante delle assemblee degli Stati. Ma nel gruppo di lavoro nessuno se la sentì di intestarsi l’istituzione di una tassa europea – né di un debito comune europeo. E fu proprio questa una delle ragioni che mi convinsero che stavamo andando verso la creazione non di una costituzione ma di un ermafrodita – mezzo trattato e mezza costituzione. Tant’è vero che sulle risorse finanziarie dell’Unione restava la norma che dovevano esprimersi tutti i parlamenti nazionali. E che fu rifiutata la clausola madisoniana – non c’è Hamilton senza Madison – e cioè la possibilità che la Costituzione entrasse in vigore quando una maggioranza degli Stati membri l’avesse ratificata.

Non c’è dubbio che gli anni passati e le botte che abbiamo preso – da ultimo il Covid – stanno portando ora a quest’idea che ci può essere un debito comune europeo col quale finanziare spese comuni europee. Ha ragione Schaeuble: questo è un momento di federalizzazione. Non mi faccio però illusioni, perché esso arriva in un tempo che ci ha anche dimostrato quanto siano forti le identità nazionali, molto più di quelle delle tredici ex colonie degli Usa del tempo, e come in Europa l’impasto tra avanzate verso la federalizzazione e protezione delle identità nazionali sia destinato a rimanere inestricabile. Il che porta a condividere ciò che scrisse il tribunale costituzionale tedesco quando giudicò del Trattato di Lisbona che raccolse – non dimentichiamolo – il nostro lavoro costituzionale. Disse chiaramente il Bundesverfassungsgericht: questa è ed è rimasta una unione di Stati, che ha momenti di integrazione e altri ne potrà avere; ma il giorno in cui essi dovessero portare alla trasformazione dell’Unione in Stato federale, ciò potrà avvenire non solo cambiando le norme europee, ma anche le nostre Costituzioni nazionali. Io sono convinto che le cose stiano così, e che difficilmente l’Europa di oggi nella quale le identità nazionali sono così forti potrebbe accettare una soluzione diversa.

Nell’e-book L’Europa al bivio dopo lo shock frutto dei lavori della conferenza organizzata da Reset DOC e Fondazione Corriere, Sergio Fabbrini sottolinea come l’apprensione per il salto federale che ha mosso negli ultimi negoziati i Paesi nordici capeggiati dall’Olanda abbia a che fare con il terrore degli Stati piccoli di essere sopraffatti da quelli grandi – problema emerso, e poi risolto, anche al momento della federalizzazione americana – più che con la tanto sbandierata contrapposizione Nord-Sud. Come si può spianare questo conflitto nel cammino europeo?

Gli espedienti giuridici non mancano mai: uno è quello della rappresentanza cosiddetta proporzional-regressiva. Seguita già ora per l’elezione del Parlamento europeo, prevede che il principio di base proporzionale regredisca via via che diminuisce il numero di abitanti di ciascun Paese – così che il peso di un elettore lussemburghese è circa dieci volte quello di un elettore tedesco.  Resta il problema, di cui non si rendono conto gli euro-entusiasti, di come inquadrare in quest’ottica quel referendum europeo che nello schema classico dovrebbe investire unitariamente la cittadinanza europea di una capacità costituente della futura federazione europea. Lavoro sul tema da circa trent’anni, e non c’è una sola delle possibili formule che venga accettata, per il semplice fatto che il principio stesso del referendum “una testa un voto” crea un fenomeno di outnumbering: gli elettori dei Paesi piccoli sono soverchiati da quelli dei Paesi grandi. E questo è un punto cruciale di democrazia: vive la democraticità del sistema se e in quanto esso rappresenti ciascun cittadino sia in quanto europeo sia in quanto irlandese, polacco o italiano. Questo è il nodo che c’è sempre stato, ma che in anni di cosiddetto sovranismo ha acquistato un rilievo ancora superiore.

Rinviata a causa dello tsunami sanitario, nel 2021 si aprirà una nuova Conferenza sul Futuro dell’Europa con il coinvolgimento, ancora una volta, di governi e parlamenti nazionali, oltre che delle istituzioni Ue. Sulla base dell’esperienza acquisita con la Convezione, cosa dovrà essere, o non essere, questa Conferenza per riuscire davvero nei suoi intenti?

Il contributo maggiore oggi lo si può dare se si riesce a costruire attorno all’acquisizione della facoltà del debito comune una gestione economico-finanziaria a livello sovranazionale capace di sostenere la stabilità e lo sviluppo dell’insieme, colmando così quella lacuna che abbiamo dal tempo di Maastricht, quando affiancammo alla moneta unica un mero coordinamento di politiche economiche e fiscali nazionali. L’altra asimmetria da correggere è l’inesistenza di una rete minima di protezione sociale a livello europeo: certo la politica sociale è competenza nazionale, ma così come noi in Italia abbiamo inventato i “livelli essenziali” ci potrebbero anche essere quelli europei. Terzo ed ultimo, raccomanderei di fare tutto ciò ma di non farsi prendere dall’entusiasmo e non tentare passi più lunghi della gamba. Perché a quel punto l’effetto boomerang rischierebbe di coinvolgere anche le cose su cui si era raggiunto un accordo.

Simone Disegni|Reset – Caffè Europa|7.01.2021

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